广东行政体制改革：“小政府”培育“大社会”
发布时间：2014-01-28 16:37:13 阅读 次
8月1日零时30分，黎明军进入深圳市市场监督管理局网站进行登记。网络运行正常，登记时间不超过10分钟，从登记到拿到营业执照，不到10小时。
黎明军是深圳商事登记制度改革的受益者之一。改革前，注册公司常需耗时一个月。
商事登记制度改革是广东省简政放权的一大亮点。大部制改革、公务员制度改革、行政审批制度改革，是广东正在进行的行政体制改革的三大主要内容，而在通过三大改革下放权力的同时，广东并未放任不管，而是通过政府购买社会服务、鼓励民间组织发展等一系列探索加强对基层社会的管理和引导。
三十多年前改革开放自广东起步，拉开中国经济体制改革的大幕。如今，广东再次担当起一场行政体制改革的先锋。以广东为代表的行政体制改革以转变政府职能为核心，在打造放权于民的“小政府”同时，着力构建加强基层管理的“大社会”。
广东行政体制改革是如何破题的？围绕简政放权广东做了哪些方面的尝试？改革后的效果究竟如何？外来人口众多的广东在加强基层管理方面又有哪些创新举措？《第一财经日报》记者做了一系列调研与梳理，尝试解答以上问题。
大部制改革并非一帆风顺
自1982年至2003年，党中央、国务院的有关文件中往往以机构改革来指代行政体制改革。1982年1月，邓小平同志指出，“精简机构是一场革命”。1988年、1993年、1998年制定的三个国务院机构改革方案，都涉及机构职能、运行方式等内容。显然，在很长一段时期，机构改革一直是行政体制改革的“代名词”。
广东的这场行政体制改革依然从机构入手。2009年3月，《广东省人民政府机构改革方案》公布，新一轮行政管理体制改革正式拉开帷幕。随后深圳、佛山、顺德、广州和珠海先后启动大部制改革。
其中，深圳大部制改革的核心是“行政三分”，即政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，产业管理、规划国土、文体旅游、交通、城市管理、人居环境等部门都调整为大部制，31个政府部门调整为16个“委”、“局”、“办”，精简幅度近1/3。改革后，政府部门中的“委”是决策机构，“局”是执行机构，“办”是办事机构。
顺德和珠海的大部制改革特点在于“党政联动”。在过去的改革实践中，出现了党政机构重叠、分工不明的问题。顺德等地通过“合并同类项”的方式将一些政府机构归并到党委机构，比如将党委宣传部门和政府的文化部门合在一起，将政法委与司法局合在一起，将组织部门和人事局合在一起。
此外，顺德还探索扁平化管理，重大决策权将集中由区联席会议行使，各大部门首长将由区委区政府副职担任，建立部门首长负责制，减少了副区长分管、秘书长协调两个环节，实现党政决策和管理的扁平化。顺德的大部制改革也是精简幅度最大的样本，41个部门精简至16个大部，精简幅度接近2/3。
比较而言，广州的大部制改革显得比较稳妥，围绕“大城管、大交通、大文化、大建设、大水务、大林业”探索建立职能有机统一的大部门体制。比如广州市水务局整合了原来水利部门的防汛职能和市政部门的排水设施建设维护职能，消除分头管理、职能分散的痼疾，在亚运治水过程中发挥了重要作用。
然而大部制改革并非一帆风顺，在实际操作过程中仍存在诸多问题。广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对本报表示，广东大部制改革要完全显示出效益来还需要时间。目前在探索阶段还会出现一些走回头路的情况，比如顺德提出想要恢复农业局。
彭澎曾参与过顺德大部制改革方案的制定。他认为，大部制改革要根据实际情况考虑各个地区的承受能力，而且还要考虑跟周边协调和衔接的情况。目前改革并不算彻底，部门减少，决策的层级减少，但官员并未减少，一个部门十几个领导的情况也会存在一些问题。
审批权的下放
除了机构改革，行政体制改革还包括更多内容，行政审批制度改革就是其中一项重要内容，也被许多专家认为是转变政府职能的关键。
2012年10月，国务院批准了“广东十二五时期深化行政审批制度改革先行先试方案”， 明确指出要全面清理各领域、各部门行政审批事项及其他具有行政审批性质的管理事项，切实减少政府对市场主体及社会事务的过度管制和限制，最大限度激发市场和社会的活力。
其中的核心思想可用“三个凡是”来概括：凡是市场主体能够自主决定、自担风险、自行调节的事项，坚决取消审批；凡是社会组织能够自律管理的事项，坚决转移给社会组织；凡是下级政府能够承担的审批事项，原则上全部下放。
广东省从2000年开始先后进行了数轮行政审批事项清理，取消和调整了几千项审批项目。尽管如此，各方要求进一步清理审批事项的呼声仍然不断。广东省编办去年曾表示，到2015年，广东省内各级行政审批事项压减40%以上，办结时限总体缩短50%左右。
商事登记制度改革作为广东简政放权的亮点，目前已在深圳、珠海、东莞、顺德、广州等多地展开。8月1日，深圳正式推行全流程网上商事登记模式，实现足不出户办理营业执照，黎明军注册的深圳市广志文化传播有限公司成为全国首个通过“全流程网上商事登记”模式设立的企业。
改革的积极信号令人欢欣鼓舞，而多位专家接受本报采访时表示，改革过程中出现的一些反复，包括一些法律法规的协调问题值得关注。
改革推进的艰巨程度令人难以想象。广东体制改革研究会会长黄挺透露，广东省公布的每一批行政审批制度改革事项，外界看到的只是一张目录公告，背后则是反反复复的“扯皮”。黄挺说：“有些部门仍然以各种理由拒绝放权，都说上面有法律规定。”
他以其中一项涉及成品油事项的审批为例，有关部门为此多次交涉，来回了好几次，甚至以国家能源安全、关系民生为理由试图拖延。工作人员需要与相关部门反复沟通协调。
黄挺说，之所以这么困难，主要还是利益问题。审批制度是计划经济的产物，不适应当前经济社会的发展，而且容易滋生腐败问题。他还发现，前几年就曾取消的一些审批项目，现在又出现了，甚至不到几个月就恢复了。有些则变换方式复活，如母目录取消，子目录则保留，或者合并到其他项目中去等等。
彭澎说，广东减免的行政审批在其他地方未被减免，这会导致一些矛盾的出现。比如，顺德取消房地产资质审批，而其他地方仍需要该项资质，当地企业因此埋怨政府没有审批其资质而使其在进入市场方面出现问题。
彭澎说，广东省行政审批制度改革在得到国务院的认同之后，若再得到人大的认同，则可在立法层面使该省改革中出现的问题得到某种豁免。
广东省委党校省情研究中心主任蔡兵也对本报指出，法律法规的协调问题是试点的必然结果。由于政策之间不能孤立存在，一些环节在局部地区被打破，而到其他仍存在上述环节的地区，就会出现法律法规上的冲突。“按道理这些改革是应该在更大范围内统一来设计，但是我们现在做不到，很多改革只能采取先行试点。”
蔡兵称，试点带来的矛盾也可能是试点的积极意义所在，若广东试点改革效果很好，但其他省份不配套，便可以呼吁和推动其他省份的改革。改革大方向应该把微观的市场经济活动主动权交给市场。
鼓励民间组织发展
在简政放权的同时，广东政府还探索给民间组织“松绑”，并以政府购买服务的形式利用民间力量加强基层社会管理。
在大学时就发起成立了一个助学基金的陈明如今再也不用担心被人说是骗子了。2011年11月，广东省通过《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》（下称《方案》），规定从2012年7月起，降低社会组织登记门槛，可直接向民政部门申请成立，不再需要挂靠主管单位。
此前，政府对社会组织实行“双重管理”，不仅要到民政部门登记管理，还要挂靠“业务主管单位”，一些社会组织无法登记，不得不以灰色身份存在，反而成为社会管理的尴尬。
“宽进”之后，民间组织数量增多。而如何鼓励扶持民间组织健康成长，并合理发挥民间组织的力量？NGO研究专家、清华大学公共管理学院教授邓国胜认为，这些社会组织登记之后还面临着解决资金、场地、管理等诸多问题，政府如何购买服务这点很重要。
外来人口是本地人口4倍之多的东莞在社会管理上屡有创新，而在政府购买服务上也有诸多尝试。
2009年10月，东莞市直部门开始社工服务岗位采购试点。经过几年的探索，在购买方式上，政府从最初的倚重岗位购买到越来越重视项目购买。东莞市民政局工作人员何谦说，随着项目的推进，岗位购买的弊端逐步显露。除了岗位分散、不易形成合力之外，社工本身的工作常会被一些琐碎的行政性工作挤占。相对而言，项目购买有利于保持专业性和独立性，利于提高服务效果。
“在香港地区，提供社会服务福利的资金中，大约有三分之一是来自于政府购买。以此为参照，政府购买服务在未来还有很大的发展空间。”何谦认为，政府购买服务会越来越流行，服务购买范围也将进一步扩大。今后应更加注重规范性和标准化。
而随着社会组织发展受到的体制机制束缚被打破，加之政府购买服务所蕴含的巨大机遇，很多社会组织专业经验缺乏及服务水平低下等问题将暴露得更为严重，这也呼吁一个制度性解决问题途径的出现。
还有学者呼吁，与“宽进”相对应，政府应该建立社会组织的退出机制。目前我国大多数城市，政府购买社会服务都还是采用逐年签约的方式，有的地方一签就是两三年。而在香港和新加坡，与逐年签约的方式不同，政府购买社会服务采取先拨款到位，再进行验收的方式，如果评估不及格会调换机构。
2012年6月1日，广东在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，首次明确了政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排等。这有着积极的意义。“尽管我们要建立‘小政府、大社会’，但在这个过程中，政府的监管角色依然不能缺位，政府职能可以转移，具体事务和服务的提供可以交给社会服务组织，但对服务监管的责任不能一并移交。”何谦说。
目前，民间组织“松绑”已扩展至全国。也有一些社会组织人士对本报称，虽然国家层面正式认可了一些地方给社会组织“松绑”的尝试，并以国家政策的形式向全国推广，但由于登记的某些条件较为严格，部分地方行政管理部门的心态较为保守，致使一些地方的民间公益、服务组织仍有可能遭遇“玻璃天花板”。
从大部制改革到行政审批制度改革，一系列的改革都着眼于构建一个高效的政府体系，正如国务院副总理汪洋在任广东省委书记时所说：“我们要求企业转型升级，前提是政府的服务要转型升级；我们希望企业提高自主创新能力，首先是政府要提高服务企业的创新能力。”这也成为接下来政府行政管理体制改革的目标任务和逻辑脉络。
黎明军是深圳商事登记制度改革的受益者之一。改革前，注册公司常需耗时一个月。
商事登记制度改革是广东省简政放权的一大亮点。大部制改革、公务员制度改革、行政审批制度改革，是广东正在进行的行政体制改革的三大主要内容，而在通过三大改革下放权力的同时，广东并未放任不管，而是通过政府购买社会服务、鼓励民间组织发展等一系列探索加强对基层社会的管理和引导。
三十多年前改革开放自广东起步，拉开中国经济体制改革的大幕。如今，广东再次担当起一场行政体制改革的先锋。以广东为代表的行政体制改革以转变政府职能为核心，在打造放权于民的“小政府”同时，着力构建加强基层管理的“大社会”。
广东行政体制改革是如何破题的？围绕简政放权广东做了哪些方面的尝试？改革后的效果究竟如何？外来人口众多的广东在加强基层管理方面又有哪些创新举措？《第一财经日报》记者做了一系列调研与梳理，尝试解答以上问题。
大部制改革并非一帆风顺
自1982年至2003年，党中央、国务院的有关文件中往往以机构改革来指代行政体制改革。1982年1月，邓小平同志指出，“精简机构是一场革命”。1988年、1993年、1998年制定的三个国务院机构改革方案，都涉及机构职能、运行方式等内容。显然，在很长一段时期，机构改革一直是行政体制改革的“代名词”。
广东的这场行政体制改革依然从机构入手。2009年3月，《广东省人民政府机构改革方案》公布，新一轮行政管理体制改革正式拉开帷幕。随后深圳、佛山、顺德、广州和珠海先后启动大部制改革。
其中，深圳大部制改革的核心是“行政三分”，即政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，产业管理、规划国土、文体旅游、交通、城市管理、人居环境等部门都调整为大部制，31个政府部门调整为16个“委”、“局”、“办”，精简幅度近1/3。改革后，政府部门中的“委”是决策机构，“局”是执行机构，“办”是办事机构。
顺德和珠海的大部制改革特点在于“党政联动”。在过去的改革实践中，出现了党政机构重叠、分工不明的问题。顺德等地通过“合并同类项”的方式将一些政府机构归并到党委机构，比如将党委宣传部门和政府的文化部门合在一起，将政法委与司法局合在一起，将组织部门和人事局合在一起。
此外，顺德还探索扁平化管理，重大决策权将集中由区联席会议行使，各大部门首长将由区委区政府副职担任，建立部门首长负责制，减少了副区长分管、秘书长协调两个环节，实现党政决策和管理的扁平化。顺德的大部制改革也是精简幅度最大的样本，41个部门精简至16个大部，精简幅度接近2/3。
比较而言，广州的大部制改革显得比较稳妥，围绕“大城管、大交通、大文化、大建设、大水务、大林业”探索建立职能有机统一的大部门体制。比如广州市水务局整合了原来水利部门的防汛职能和市政部门的排水设施建设维护职能，消除分头管理、职能分散的痼疾，在亚运治水过程中发挥了重要作用。
然而大部制改革并非一帆风顺，在实际操作过程中仍存在诸多问题。广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对本报表示，广东大部制改革要完全显示出效益来还需要时间。目前在探索阶段还会出现一些走回头路的情况，比如顺德提出想要恢复农业局。
彭澎曾参与过顺德大部制改革方案的制定。他认为，大部制改革要根据实际情况考虑各个地区的承受能力，而且还要考虑跟周边协调和衔接的情况。目前改革并不算彻底，部门减少，决策的层级减少，但官员并未减少，一个部门十几个领导的情况也会存在一些问题。
审批权的下放
除了机构改革，行政体制改革还包括更多内容，行政审批制度改革就是其中一项重要内容，也被许多专家认为是转变政府职能的关键。
2012年10月，国务院批准了“广东十二五时期深化行政审批制度改革先行先试方案”， 明确指出要全面清理各领域、各部门行政审批事项及其他具有行政审批性质的管理事项，切实减少政府对市场主体及社会事务的过度管制和限制，最大限度激发市场和社会的活力。
其中的核心思想可用“三个凡是”来概括：凡是市场主体能够自主决定、自担风险、自行调节的事项，坚决取消审批；凡是社会组织能够自律管理的事项，坚决转移给社会组织；凡是下级政府能够承担的审批事项，原则上全部下放。
广东省从2000年开始先后进行了数轮行政审批事项清理，取消和调整了几千项审批项目。尽管如此，各方要求进一步清理审批事项的呼声仍然不断。广东省编办去年曾表示，到2015年，广东省内各级行政审批事项压减40%以上，办结时限总体缩短50%左右。
商事登记制度改革作为广东简政放权的亮点，目前已在深圳、珠海、东莞、顺德、广州等多地展开。8月1日，深圳正式推行全流程网上商事登记模式，实现足不出户办理营业执照，黎明军注册的深圳市广志文化传播有限公司成为全国首个通过“全流程网上商事登记”模式设立的企业。
改革的积极信号令人欢欣鼓舞，而多位专家接受本报采访时表示，改革过程中出现的一些反复，包括一些法律法规的协调问题值得关注。
改革推进的艰巨程度令人难以想象。广东体制改革研究会会长黄挺透露，广东省公布的每一批行政审批制度改革事项，外界看到的只是一张目录公告，背后则是反反复复的“扯皮”。黄挺说：“有些部门仍然以各种理由拒绝放权，都说上面有法律规定。”
他以其中一项涉及成品油事项的审批为例，有关部门为此多次交涉，来回了好几次，甚至以国家能源安全、关系民生为理由试图拖延。工作人员需要与相关部门反复沟通协调。
黄挺说，之所以这么困难，主要还是利益问题。审批制度是计划经济的产物，不适应当前经济社会的发展，而且容易滋生腐败问题。他还发现，前几年就曾取消的一些审批项目，现在又出现了，甚至不到几个月就恢复了。有些则变换方式复活，如母目录取消，子目录则保留，或者合并到其他项目中去等等。
彭澎说，广东减免的行政审批在其他地方未被减免，这会导致一些矛盾的出现。比如，顺德取消房地产资质审批，而其他地方仍需要该项资质，当地企业因此埋怨政府没有审批其资质而使其在进入市场方面出现问题。
彭澎说，广东省行政审批制度改革在得到国务院的认同之后，若再得到人大的认同，则可在立法层面使该省改革中出现的问题得到某种豁免。
广东省委党校省情研究中心主任蔡兵也对本报指出，法律法规的协调问题是试点的必然结果。由于政策之间不能孤立存在，一些环节在局部地区被打破，而到其他仍存在上述环节的地区，就会出现法律法规上的冲突。“按道理这些改革是应该在更大范围内统一来设计，但是我们现在做不到，很多改革只能采取先行试点。”
蔡兵称，试点带来的矛盾也可能是试点的积极意义所在，若广东试点改革效果很好，但其他省份不配套，便可以呼吁和推动其他省份的改革。改革大方向应该把微观的市场经济活动主动权交给市场。
鼓励民间组织发展
在简政放权的同时，广东政府还探索给民间组织“松绑”，并以政府购买服务的形式利用民间力量加强基层社会管理。
在大学时就发起成立了一个助学基金的陈明如今再也不用担心被人说是骗子了。2011年11月，广东省通过《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》（下称《方案》），规定从2012年7月起，降低社会组织登记门槛，可直接向民政部门申请成立，不再需要挂靠主管单位。
此前，政府对社会组织实行“双重管理”，不仅要到民政部门登记管理，还要挂靠“业务主管单位”，一些社会组织无法登记，不得不以灰色身份存在，反而成为社会管理的尴尬。
“宽进”之后，民间组织数量增多。而如何鼓励扶持民间组织健康成长，并合理发挥民间组织的力量？NGO研究专家、清华大学公共管理学院教授邓国胜认为，这些社会组织登记之后还面临着解决资金、场地、管理等诸多问题，政府如何购买服务这点很重要。
外来人口是本地人口4倍之多的东莞在社会管理上屡有创新，而在政府购买服务上也有诸多尝试。
2009年10月，东莞市直部门开始社工服务岗位采购试点。经过几年的探索，在购买方式上，政府从最初的倚重岗位购买到越来越重视项目购买。东莞市民政局工作人员何谦说，随着项目的推进，岗位购买的弊端逐步显露。除了岗位分散、不易形成合力之外，社工本身的工作常会被一些琐碎的行政性工作挤占。相对而言，项目购买有利于保持专业性和独立性，利于提高服务效果。
“在香港地区，提供社会服务福利的资金中，大约有三分之一是来自于政府购买。以此为参照，政府购买服务在未来还有很大的发展空间。”何谦认为，政府购买服务会越来越流行，服务购买范围也将进一步扩大。今后应更加注重规范性和标准化。
而随着社会组织发展受到的体制机制束缚被打破，加之政府购买服务所蕴含的巨大机遇，很多社会组织专业经验缺乏及服务水平低下等问题将暴露得更为严重，这也呼吁一个制度性解决问题途径的出现。
还有学者呼吁，与“宽进”相对应，政府应该建立社会组织的退出机制。目前我国大多数城市，政府购买社会服务都还是采用逐年签约的方式，有的地方一签就是两三年。而在香港和新加坡，与逐年签约的方式不同，政府购买社会服务采取先拨款到位，再进行验收的方式，如果评估不及格会调换机构。
2012年6月1日，广东在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，首次明确了政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排等。这有着积极的意义。“尽管我们要建立‘小政府、大社会’，但在这个过程中，政府的监管角色依然不能缺位，政府职能可以转移，具体事务和服务的提供可以交给社会服务组织，但对服务监管的责任不能一并移交。”何谦说。
目前，民间组织“松绑”已扩展至全国。也有一些社会组织人士对本报称，虽然国家层面正式认可了一些地方给社会组织“松绑”的尝试，并以国家政策的形式向全国推广，但由于登记的某些条件较为严格，部分地方行政管理部门的心态较为保守，致使一些地方的民间公益、服务组织仍有可能遭遇“玻璃天花板”。
从大部制改革到行政审批制度改革，一系列的改革都着眼于构建一个高效的政府体系，正如国务院副总理汪洋在任广东省委书记时所说：“我们要求企业转型升级，前提是政府的服务要转型升级；我们希望企业提高自主创新能力，首先是政府要提高服务企业的创新能力。”这也成为接下来政府行政管理体制改革的目标任务和逻辑脉络。
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