几十年里，凭借“一个本子”（户口本）和“一把剪刀”（城乡剪刀差），中国的城乡二元结构被不断固化和强化。在二元结构下，城市“只进不出”、农村“只出不进”的资源配置状况，导致了城乡经济社会发展的巨大鸿沟。

　　进入2010年代，为改变这种状况，中国从城乡二元结构向城乡一体化的求解开始破题，进入了着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

　　安徽凤阳小岗村大包干等过往的改革实践显示，基于最基层的利益相关者自身利益的考虑所进行的一些制度性突破，被进一步合法化并在更大范围内进行推广，是中国上一轮经济体制改革成功的最基本的动力因素。而从现实来看，一方面是现行的城乡二元户籍制度严重阻碍人口市民化进程，另一方面是农村土地制度改革滞后也割裂了城市人口下乡落户的渠道，从而阻滞了城乡之间人流、资金流、信息流的优化配置。

　　2012年4月，湖南省政府办公厅下发文件，要求“十二五”期间开展第三轮共34个示范镇的建设工作。主要是针对当前影响小城镇发展的深层次问题，在农民进城政策扶持、放开户籍限制、土地制度改革、完善社会保障制度等领域“先行先试”。

　　地处长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区的长沙县、韶山市，是湖南省县域治理变革的试验场之一。益阳沅江草尾镇，则在以土地流转促进产业集聚的路子上先行先试。如何打通城乡之间的资源配置通道，三地走出了不同的探索道路，也为湖南省和全国的城乡统筹摸索了经验。

　　板仓小镇“市民下乡”与“大C”组团

　　从长沙城区出发，沿京珠高速北行30多公里下高速，刚出收费站，一个静谧的江南小镇就跃入眼帘。斯洛特湖在阳光下泛着点点涟漪，红色地砖、原木围栏与翠绿的植被融为一体，让这里处处透露着原生态的韵味。

　　这里是长沙县开慧镇，“板仓小镇”。2009年，长沙县委提出打造开慧“板仓小镇”。2010年，开慧镇被确定为长沙市十个城乡一体化示范乡镇之一。

　　“定向择才”

　　板仓小镇的城乡一体化建设，从一开始就瞄准了城乡二元割裂的体制痼疾，谋求通过改革户籍管理制度，破解城镇化建设的瓶颈，以期将板仓小镇建设为一个具有湖湘文化特色、现代化农村气息、生态与环保相融、与县城星沙和长沙经开区互动的卫星镇。

　　“城外的人想进去，城里的人想出来。”2010年，面对中国城镇化建设进程中普遍存在的“围城”困境，长沙县出台专门文件，赋予和确认了开慧在板仓小镇建设中进行户籍改革的政策空间，允许符合条件的城镇居民办理“非迁农”落户手续，一期试点确定了100个户口指标。

　　获准在板仓小镇落户的市民，在户口迁入以后，可以以每亩25万元的价格获得一定面积的宅居地，并在此宅居地上按照统一规划进行房屋建设，同时政府部门为其提供水、电、气、网等配套的基础设施。

　　这项“破天荒”的工程被称为“市民下乡试验”。

　　开慧镇邀请规划公司制定了详细规划，确定了四个市民下乡点。一期试点选址位于开慧村段老组，项目规划占地面积314亩，规划住户94户，总投资约4000万元。

　　对于要求下乡的市民，板仓小镇却并非来者不拒，而是根据板仓小镇的“经贸重镇、旅游强镇、文化名镇、生态美镇”的总体定位来“定向择才”，首批签约落户的市民以媒体从业人员、高级知识分子和商界精英等高端人员为主，通过引才实现引资、引智的更深层次诉求。

　　知名主持人张丹丹是落户板仓小镇的第一个“市民”，而她也是板仓小镇的形象代言人。湖南粮食集团几名高管在建的“乡村美宅”与张丹丹的“农家庭院”隔水相望，与此同时，一个由湖南粮食集团投资的国际水稻文化产业园项目也同步进驻板仓，总投资2亿元。

　　城镇化建设，绕不开资金的瓶颈。在长沙县的支持下，开慧镇成立了政府控股的投融资公司，由县国土部门向开慧镇控股的投融资公司一次性注入300亩经营性用地指标（暮云范围内），2011年和2012年，开慧在辖区范围内每年安排300亩经营性用地指标，通过市场运作筹集资金。

　　“田园城市”

　　与市民下乡对应的是农民进“城”。

　　板仓小镇的农民腾地进城，不是逃离乡村，进入大都市，而是通过建设农民集中居住点，吸纳农民进入“田园城市”集中居住，推动农村宅基地的集约化，既省钱，又节地。

　　开慧一共规划了6个这样的集中居住点，葛家村是其中的一个，选址在葛家山村樟树组，一期建设了“大C”、“小C”两个组团，全部为三层楼房，一楼是门面，二三楼为住宅，目前60户农民已经陆续“入伙”。集中居住点全部按城市标准实现了“四通一平”，下水道、垃圾处理等基础设施的配套也很完善，集中居住点的农民可以免费享受与城市同等的市政服务，同时政府对拆除现房和新建住房进行补贴和奖励。

　　樟树组全组共21户农民，农业人口84人，房屋建筑面积6798.24平方米，宅基地总面积31.5亩。全组农户以房屋宅基地置换的方式搬迁至规划好的集中居住点，1-3人户可置换一缝三层房屋，总面积172.4平方米；而4人户可获得两缝住房，面积344.8平方米。

  　如果按照长沙市政府的第103号令实施拆迁，资金预算高达1271万元，而采用房屋置换的方式，总计只需要投资560万元，节约资金761万元，省钱的效果很明显；集中居住后，21户农民住宅的占地面积只有6.4亩，节约出建设用地指标25.1亩。

　　“大C”组团由4栋三层住宅合围成一个大大的C型，安置了樟树组的20户农民。组长黄定一告诉记者，搬入居住点之后，农民的居住条件大大改善，下雨出门不湿鞋，晚上连蚊子都少了很多。

　　房屋置换后，室内的装修还得自己掏钱，这让黄定一颇有怨言。但他同时承认，集中居住也带来了不少机会——大C组团的门面，大部分都租出去了，年均租金六七千元一个。有的村民则用门面自己做起了生意。

　　集中居住之后，农民不仅享受到了与城市相当的市政服务，城里的生活方式也渐渐进入了农民生活中，“爱上漂亮”美容店的会员卡已经开到了100多号。

　　今天的板仓，这个具有典型湖南乡村资源秉赋和历史特色的小镇，基础设施已日趋完善，公共服务正不断跟进，十多个生态项目的落地，让一座现代江南小镇已经初具雏形。

　　草尾镇土地流转促进产业集聚

　　城镇化进程一般表现为农村人口转变为城市人口、农村土地转变为城市用地、农村生活方式转变为城市生活方式的过程。

　　在这里，土地问题是城镇化进程中的核心问题。这是因为，土地资源是城镇化进程的物质承载，土地价差是城镇化推进的重要动力，土地转换是城镇化过程的主要表现，土地权利是城镇化问题的核心关切。

　　美银美林经济学家陆挺认为，中国农村的集体土地制度是城镇化的最大障碍，进一步推进城镇化的关键即是农村土地改革。而土地用途和产权的转换是实质和关键。

　　农村土地可以分为农业用地、宅基地和集体建设用地三部分。按照国务院2004年颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

　　根据一些地方的实践，集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现市郊农业由传统向现代转型。

　　沅江市草尾镇，走的就是一条通过土地流转带来产业集聚，从而推动农村城镇化的新路子。

　　土地信托流转

　　草尾镇地处洞庭湖畔沅江、南县和大通湖区的结合部，是典型的农业型乡镇，下辖26个村、1个社区，人口规模10.8万人，耕地面积15万亩，是沅江市最大的农业乡镇。

　　2000年前后，由于传统的种植型农业经济效益太低，草尾镇大量田地被抛荒。一些种田大户的出现，催生了最早的土地流转。2009年，在当地政府的主动介入下，草尾镇开始农村土地信托流转的试点，由沅江市政府出资在草尾设立土地承包经营权信托公司，在坚持土地集体所有制性质不变、农民承包经营权不变、农用地属性不变的前提下，农民自愿将名下土地承包经营权委托给信托公司，企业或农业大户再从信托公司手中连片租赁土地，租赁期限不少于5年。在操作过程中，承租者除了定期支付土地租金之外，还必须交付保证金。

　　土地信托流转，把农民的承包地连片集中流转承包给公司和大户经营，提高了土地产出率和劳动生产力，极大地推进了农业规模化、产业化、集约化、标准化和机械化。信托流转模式试点3年多来，草尾镇80%的耕地由企业（大户）种植，经营500亩以上的企业（大户）达23家。蔬菜经营大户艾青在草尾镇立新村流转土地1170亩，投资400万元建设标准化大蒜种植基地，并联系订单面积5000亩，大蒜定点销往长沙市马王堆蔬菜批发市场，每亩年产大蒜5000多公斤，纯收入1万元左右。

　　农民变工人

　　土地信托流转模式确保了农民的土地租金和惠农补贴的收益，也使大量农民从低效的土地上解放出来，一部分农民就地转化为“农业产业工人”，收入大幅增加。2009年，中联重科沅江工业园正式投入运行，一批配套产业随后集聚，提高了对农村剩余劳动力的吸引力和容纳能力。一部分农民成了产业工人，更多土地腾出来，为土地集中流转经营和新型城镇化拓宽了空间。

　　作为益阳市统筹城乡发展的试点镇，沅江市草尾镇在实行农民集中居住等方面积极探索，在盘活土地资源方面找到了促进城乡均衡发展的突破口。作为试点的前奏，2012年7月，沅江市选择草尾镇作为农村集体土地和房屋确权颁证试点区域，草尾镇农民相继拿到了《集体土地使用证》、《农村土地经营权证》、《房屋所有权证》和《集体土地所有证》等四本证书。这四本证书，标志着在《物权法》框架下，农民开始真实拥有土地和房产等物权，从而迈出了城乡统筹发展的第一步。

　　在确权颁证的基础上，草尾镇的土地市场优化配置明显提速，通过土地的连片流转和平整，一方面使优势特色产业实现规模化经营，提高了土地的集约利用水平；另一方面，通过加快农民集中居住，实行城乡土地增减挂钩，在确保耕地面积不减的基础上增加了城镇建设用地供应，为农村人口在城镇化进程中盘活土地资源提供了现实的可能。

　　韶山希望小镇央企导演的“变形记”

　　有研究数据认为，中国农民市民化的平均成本是每人10万元左右。这一巨额的改革成本，单纯依靠政府、企业或农民都难以承担，推进新型城镇化的过程，其实就是探索建立一种由政府、社会和个人共同参与的多元化成本分担机制的过程。

　　作为国有重点骨干企业，华润集团按照一年投入1亿元建设一个希望小镇的速度，在全国各地积极参与新型城镇化实践，为企业参与新型城镇化建设积累了丰富的经验。

　　韶山华润希望小镇，就是华润集团的试验样本之一。

　　央企建镇

　　2008年，华润集团提出发挥自身多元化经营的资源优势，利用华润企业和员工的捐款，到贫困地区、革命老区建设希望小镇的规划。2010年2月，时任湖南省省长周强写信给华润集团宋林董事长，邀请华润集团在毛主席家乡湖南捐建华润希望小镇。2010年9月1日，宋林一行到韶山市考察希望小镇选址，并确定在韶山乡的韶光村和铁皮村捐建韶山华润希望小镇。

　　小镇规划范围为韶光村和铁皮村两个村的部分村域，涉及18个村民小组，共565户，2169人，总面积3.98平方公里，土地面积1110亩。

　　2010年11月，华润集团从旗下的置地、万家、电力、五丰、水泥、燃气等六大利润中心抽调六名负责人，成立韶山项目工作组并派驻现场。项目组邀请专家团队进村调研，同时听取当地村民的发展愿景，花费整整6个月的时间，共同研究制定小镇的市政建设规划和产业发展规划，并通过了韶山市政府的总体建设规划评审。

　　2011年5月，华润建筑作为韶山华润希望小镇工程总承包方进驻韶山，经过一年多的紧张建设，小镇全面完成了道路、水电、民居、环境的改造工作，综合服务中心、韶山华润学校、幼儿园、社区卫生服务中心等公共服务设施全部投入使用。2012年10月，总投资1.35亿元的韶山华润希望小镇宣布竣工。

　　小镇民居经过因地制宜的改造后成为漂亮的小洋楼，水、电、气等各种管线铺进了厨房，外立面则被统一为淡雅的“江南灰”，走出大门便进入了乡村花园。过去坑坑洼洼的泥巴路被新建的水泥“环村公路”代替，100多盏太阳能与风能结合的路灯点亮乡村的夜晚，幼儿园、学校、卫生院等一系列高标准建筑占据了小镇的黄金位置，而综合服务楼则采用了“简朴实用、就地取材”的设计理念。

　　幼儿园建成后交付给韶山市艺术幼儿园管理，这座能容纳300人的幼儿园，有着童话中的梦幻城堡的造型，并提供双语教育。

　　韶山华润学校是一所按九年一贯制标准施教的学校，占地面积约3万平方米，建筑面积1.17万平米，包含教学楼、综合楼、标准化操场、学生食堂和学生宿舍等，共设9个年级，24个班。

　　华润集团旗下的万家超市将连锁店开进了希望小镇，一家位于综合服务中心，一家位于希望学校，超市采取城市商超常见的开架自选模式，怡宝、雪花等华润集团旗下的知名品牌全部进入了这个超市。

　　镇企合作

　　背靠大树好乘凉，2011年末，韶山华润希望小镇润农农民专业合作社在韶山成立，以此为产业平台，韶山的绿色农产品，也借力华润万家等渠道走进了全国千家万户。2012年3月，韶山市，与华润五丰签订现代农业产业战略合作意向书，韶山华润希望小镇五丰种植产业基地就是华润集团产业帮扶的重要项目之一，旨在充分发挥区域资源优势，将蔬菜产业与“旅游观光”、“农超对接”、“社区支持农业”有机融合。

　　该基地拥有蔬菜面积470亩，在山东寿光的蔬菜专家指导下，严格按照绿色食品标准种植。2013年春节前夕，该基地生产的蔬菜首次进入长沙华润万家超市，统购统销的2520斤白菜、2680斤青毛叶、580斤红菜薹和花菜上市后，短时间内销售一空，菜品质量得到了顾客的一致好评。产业项目给小镇产业发展注入了更强有力的支持，带动小镇及辐射周边居民增收致富。2012年末，润农合作社首次分红，红利率为13%。

  　韶山华润希望小镇是华润集团在国内捐建的第三个、在中部地区捐建的首个“希望小镇”。下一步，华润集团将发挥产业资源优势，帮助当地农民大力发展生态农业和休闲观光农业，把“韶山华润希望小镇”打造成具有浓郁湖湘特色的社会主义新农村。

　　近年来，华润集团在广西百色、河北西柏坡、湖南韶山等红色老区无偿援建了一批“希望小镇”，通过企业捐赠、政府配套、村民自筹的方式，最终实现企业、政府、村民共建绿色小镇，为“美丽中国”的新型城镇化提供了一个独特的样本。